 权力和监督是孪生姐妹
望文生义，“监督”是由“监察”、“督促”这两个词合并而成的。应该说，在政治学、法学、政党学等学科的论著中，“监督”都是 使用频率最高的词之一。 监督的基本功能和核心内容，是对权力的监督制约。 在社会生活和社会关系中，一方面，每个社会成员为了获得群体的保护，享受群体内的权利，要遵守共同的行为规则，限制个人行为的随意性；另一方面，一部分人要代表群体的意志，担负执行群体共同行为规则的功能。因此，尽管我国宪法规定“一切权力属于人民”，人民是国家的主人，但不可能大家都来具体地管理国家，而必须委托给有能力、有魄力、有经验、信得过的人，组成专门机关，授予专门的职业和职位的身份去管理，从而产生一种授受或委托关系，由委托者来管理和协调具体的社会事务，使国家政治生活有序地进行。这样形成的社会关系就是一种权力关系，这种关系对人们的制约力就是权力。 法国杰出的思想家孟德斯鸠精辟地指出，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力，一直到遇有界限的地方才休止。 权力的这个特性，使有人格缺陷的人产生强烈的占有欲。而他们一旦获得权力，就会改变权力设置时的初衷，利用公共权力为个人谋取不正当利益。 既然不管人们的感受如何，都必须使权力集中到被委托人手里，而权力怎样使用，后果又可以有霄壤之别，那么，无论从权力的固有特征、权力的授受关系，或者权力行使者的思想道德等各个层面上看，要使公共权力沿着国家、社会和群众的整体意志和利益的正确轨道运行，都必须强化对权力的监督。而有效监督的标志，就在于它能够限制权力的滥用。 因此，权力和监督在人类的历史上是同时出现的，或者说，她们是一对“孪生姐妹”。 监督错位的惨痛教训 既然权力和监督是一对“孪生姐妹”，那么，共产党执政以后，人民群众如何对党的执政权力进行监督的问题也就应运而生了。这种监督当然包括外在的法律监督、群众监督、其他社会团体和民主党派的监督以及舆论监督等。但保证监督有效的最重要前提，首先是执政党对自己的党员干部的监督，即党的内部监督。 党内监督是通过党自身力量对党的组织、全体党员和党的干部进行监督，是党自我完善的重要手段。党内监督既是执政党本身最直接、最有效的监督形式，也是整个社会监督体系的核心部分。党内监督的效果如何，直接决定着执政党的权力能否健康运作，决定着整个社会监督的状况。因此，党内监督是党的建设的重要组成部分，对党的执政能力、执政水平乃至前途命运，都关系重大。 1917年十月革命的胜利，列宁赋予监督机构以很大的职权和很大的独立性，斯大林掌权后，党的监督委员会的职能逐渐缩小，独立性也逐步丧失。 失去监督的恶果很快就显示了出来，斯大林本人也对党内的一些腐化堕落现象感到愤怒。在1928年5月的一次演讲中，他对党内官僚主义事件产生的原因、严重性和铲除方法都讲得十分到位：“试问，这是偶然的吗?为什么在我们的党组织的某些环节中会发生这种腐化堕落的可耻事件呢?这是因为某些人把党的垄断弄到了荒谬的地步，压制了下层的呼声，取消了党内民主，培植了官僚主义。怎样来消除这种祸害呢?我认为要消除这种祸害，除了组织党员群众自下而上的监督以外，除了发扬党内民主以外，没有而且不可能有其他任何办法。”但是，斯大林没有认识到，造成这种状况的正是他自己。 因此，在斯大林时期，党内监督机制不仅没有进一步健全，反而被严重削弱了，而监督机制的削弱，反过来又大大强化了个人专断和集权。党内监督机构成为维护斯大林和各级主要领导人搞家长制和一言堂的工具。这一监督体制的致命弊病，就是监督活动只能自上而下，不能自下而上，对主要领导者的权力特别是最高领导者的权力没有监督也无法监督。执政党的党内监督处于这种状况，当然不能指望党外监督发挥重要作用了。1982年，苏联在名义上有各级人民监督委员会4600多个，监督小组和监督岗13万个，人民监督员1000多万人。几乎每十几个成人中就有一个“人民监督员”。但由于他们实际上不能对领导机关和领导者进行监督，只能监督下级干部和党员，监督内容也主要限于道德、作风及对上级指示的态度问题，因此监督作用十分有限，基本上流于形式。 由于最需要被监督的得不到监督，像斯大林这样的最高领导人甚至完全不受监督，因此，他所犯的“大清洗”等错误给党和国家造成严重损失，也长期得不到纠正。 在高度集权和个人崇拜的气氛中，迅速减退的是全党的智慧和党的执政能力。由于不允许也不需要党员有自己的思考，他们只能用一种声音说话，用一种思维方式认识问题。所以，虽然苏联共产党执政后党员的数量迅速增加，但在质量上并没有得到相应提高；尽管党是各项事业的领导者，但普通党员只是按照上级和负责人的要求举手投票。这种政治局面使各种问题和矛盾不断积累和尖锐化，最后导致危机的发生。而对于广大党员来说，由于领导不能听取批评意见，只好会上一套，会下一套，不正常的党内生活，使他们的个性被磨掉了，首创精神和积极性也受到极大的伤害，因而对一切都反应冷淡。这种僵化的思维方式，使党遇到突发事件时，下级干部和普通党员都表现得束手无策。这也是20世纪90年代初，已经拥有近2000万党员的苏联共产党，竟在瞬间失去了政权，并且亡了党的基本原因之一。 我们党的体制包括党内监督制度的弊病，在很多方面也和苏共有相似之处。因此，认真吸取苏共的教训，对我们加强党内监督，是会有所裨益的。 党内监督的三个重点对象 《中国共产党党内监督条例(试行)》总则第3条提出：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”这是《条例》最引人注意的“亮点”之一。为什么引人注意呢?就是因为它和我们干部头脑中长期以来的“监督习惯”不一致。 从党的监督机关来说，长期以来，我们一直是由组织来监督个人，就是说以个人为监督目标。谁严重违反党的纪律了，党委领导或者纪检部门要找他谈话，他要写出书面检讨和在一定范围的会议上做检查，接受大家的批评帮助，党委和纪委要讨论对他的处分问题。这是我们大家都熟知的。但是，要对“党的各级领导机关”进行监督，有人觉得似乎不可思议。个人怎么能监督“组织”呢?其实这是个误解。大量事实证明，“组织”——党的各级领导机关，同样可能犯错误。不仅在我们党80多年的历史中，党的中央机关曾经犯过多次“左”的或右的错误，使党的事业受到严重挫折；即使中央的政策方针正确，党的部门和地方领导机关同样可能犯错误。例如，自从党的十一届三中全会以来，我们党中央关于改革开放、建设社会主义市场经济的决策是完全正确的。但是，有关的方针政策在不少地方并不能贯彻到底，被“打了折”，甚至在执行中发生变形。原因可能多种多样，但其中一个重要因素，就是在一些地方和部门发生了“中梗阻”现象。其原因，就是这些地方和机关党委，对触及自己部门利益和地方利益的改革政策采取消极态度，甚至搞“偷梁换柱”。例如减轻农民负担，中央三令五申讲了多少年，可就是减不下来，有些地方违反国家规定批地开发房地产，毁掉大批良田，直接威胁我国的粮食安全；有的违反财经纪律，挪用专项资金建豪华度假村，等等。这些以党的领导机关的名义进行的违纪活动，造成的损失和危害比个人更大。同时，因为这些行为是由一组组织通过一定的程序做出决定的，更具有迷惑性。因此党内监督的首要内容之一，就是检查贯彻执行党的路线、方针、政策的情况。这一条，对个人的监督重要，对党的领导机关的监督更重要。因为领导干部对下级和一般干部的示范作用大，一个领导干部出问题，可以带坏一批干部，而且在群众中产生的影响也更坏。 因此，《党内监督条例》最突出的还是对各级领导班子主要负责人的监督问题，也就是通常所说的对“一把手”的监督。“一把手”指的是党政领导班子或党政机关及其职能部门的正职，通常也包含国有企事业单位的主要负责人等。 党中央认为，能不能成功解决对高中级干部的监督问题，尤其是对“一把手”的监督，是加强党的建设需要解决的一个重要问题。 党的干部尤其是高级干部，即“一把手”要主持全局工作，他的能力和远见卓识，他“带班”的水平，在很大程度上决定一个班子的领导水平和凝聚力。有时一个长期打不开局面的地区，派去一位有开拓能力的干部主持工作，很快就能扭转局面；反之，“一把手”没选好，工作下滑也很快，有时甚至导致前功尽弃。因此，对于那些能挑重任的“一把手”，党从来都是十分倚重和关爱，放手让他们工作的。但这样一种情况，也带来若干弊病。 其一，我们党一直强调要集体领导，但主持工作的“一把手”要负主要责任。由此也产生了一种认识误区，因为“一把手”要对上级、对他主管的地区和部门的工作负全责，那么一切问题最终便应当由他来“拍板”。在做出决策的常委会上，他实际上就不只是“一票”的作用，而是处于对班子成员的各种不同意见具有最终裁决权的地位。有些“一把手”自己也这样看。他们认为：权力和责任是对等的。既然工作出了问题板子是打在我身上，那该怎么干就应是我来决断。 其二，我国是一个封建传统十分浓厚的国家，习惯法大于成文法。在现实生活中，家长制遗风和好人主义仍影响着一些部门和地区的党内生活。比如称呼“一把手”为“老板”、“老大”等。这种状况已在不知不觉中改变了党内平等的同志关系。在市场经济的大环境下，甚至好人主义也不再仅是明哲保身、洁身自好的方式，而表现为利益交换关系，发展成庸俗市侩作风。此外，人们对监督主要领导人，还有一些糊涂认识，如进行监督和展开批评，要考虑是否有利于维护“一把手”的威信?提出某种劝告或不同意见，要考虑会不会被认为是拆台? 其三，由于“一把手”在决定干部任用的问题上影响很大，这也导致一些副职和下级干部习惯于“一把手”拍板，有意见也不敢提，一怕伤了和气，二怕打击报复对自己前途不利。原本行使监督职能的一些“要害部门”，如纪律检查部门、人事组织部门的领导人，大多由“一把手”提拔任用，不听话的可以因“工作需要”而调动，这样有些“要害部门”很快“清一色”地与“一把手”保持一致，使领导班子的内部监督和纪委及组织部门的监督都流于形式。 我们知道，权力被滥用最初的表现是一言堂，极端形式是家长制。如果出现这种情况，腐败很难防范。据某经济发达地区统计，当地受到查处的领导干部60%以上是“一把手”。而“一把手”一旦出了问题，腐败的蔓延则有必然性。例如慕绥新、马向东的腐败，引发了沈阳市17个党政部门“一把手”的腐败，而这17个党政部门“一把手”的腐败，又造成了下面数以百计的处、科长们的腐败。这种“滚雪球”效应是令人震惊的。 “一把手”违纪现象的大量出现，是较长时间多种因素积累爆发所致，显然有深刻的社会历史原因。因此，对“一把手”的监督问题，也要有必要的制度保证。例如： 上级党政部门不能仅注重考核“一把手”的政绩，也要考核“一把手”是否自觉接受民主监督和廉洁自律； 要建立同级班子成员对“一把手”监督的机制，真正解决监督流于形式的问题； 要按照权力制约原则，对政府各部门“一把手”的权力进行科学的细化和分解，尤其对一些要害部门，要建立有效的内部制约和约束机制；  还有在坚持集体领导的前提下，对“一把手”的领导责任也要做实事求是的分析，既不能把班子集体的功绩完全记在一个人头上，也不能不分情况地让他代人受过，承担工作失误的全部责任。
总的来说，他们是公共权力最重要的掌管者，他们能否善用手中的权力，实施对公共事务的有效管理，直接影响到国家和人民的整体利益，影响到党的事业的兴旺发达。党内监督制度如果管住了这个层面，也就管住了造成损失最大、影响最恶劣的权力滥用。 (摘自《厚望——学习党内监督条例》，红旗出版社2004年2月版，定价：21.00元。社址：北京沙滩北街2号，邮编：100727) (责任编辑：admin) |